The importance of keeping a focus on Veterans’ outcomes

(Français suivra)
Since Canada passed the Pension Act in 1919 – its first major legislation to support Veterans – every 20 years or so a review of Veterans’ benefits is conducted because Veterans’ needs change. The Pension Act has been amended many times over its almost century of existence. The Canadian Forces Members and Veterans Re-establishment and Compensation Act, commonly known as the New Veterans Charter (NVC), came into being in 2006 because the Pension Act was not meeting the needs of younger Veterans and not supporting the principles of modern disability management. The reality is both pieces of legislation produce undesirable outcomes resulting in inadequate support for Veterans and their families.

There are a variety of reasons for this inadequacy. Years of delivering support in the same way can create almost insurmountable barriers to cultural change for service providers when change is required. These reasons have a common factor: the outcomes for Veterans have never been clearly defined.

Although there are published outcomes for Veterans’ programs, they do not necessarily translate into well-defined outcomes for Veterans. Veteran Affairs Canada (VAC)’s first strategic outcome in its 2016-17 Report on Plans and Priorities is the following:Financial, physical, and mental well-being of eligible Veterans. Digging deeper into the document, we find that from a financial perspective, VAC’s financial program will ensure that recipients have income that is “adequate to meeting their basic needs”.

So what does that mean to a Veteran? How much support is VAC going to provide to Veterans to meet their basic needs? What benchmark is being used to determine adequacy? How will success be measured? The performance measure currently being used to measure success in VAC’s latest Report on Plans and Priorities is the percentage of eligible Veterans whose family income is above the Low Income Measure (LIM), representing 50 percent of median household income adjusted for family size. Is this the financial outcome we want for our citizens who sacrifice themselves in defence of Canada? Is this what Veterans deserve?

Meeting Veterans’ basic needs leaves much open to interpretation with no defined end state. How can we adequately support ill and injured Veterans when the outcome we are trying to achieve is unclear? How can we know we have achieved success, if we cannot measure it? However, what if the outcome for a disabled Veteran who can no longer work is that he or she would receive financial support at a level that duplicates what they could have received had they been able to complete a full military career of 35 years? It would now be clear to the Veteran what financial support he or she should be receiving. Likewise, it would be clear to VAC what they should be providing. That outcome would be clearly defined and measureable. Is that not what we should be doing?

Using the words “basic needs” also leads down a path that takes a minimalist approach to providing Veterans’ benefits. So, why take that approach? This is where the socio-economic norms of bygone eras still influence the way we support Veterans today. Research shows that three universal pension principles were incorporated into early Veterans’ pension legislation: gratitude, payment of debt and subsistence.

The “gratitude” principle was typically addressed through the award of ribbons and medals. The “payment of debt” principle considered that a contract exists between the soldier and his country, resulting in a debt payable by the state to the soldier for his disability in service to the country, or to the widow and children for the soldier’s death. Finally, the “subsistence” principle considered that no Veteran should become a public charge. This was at a time when state-funded social assistance was almost non-existent. Under this principle, a pension was provided for the essentials of life, or subsistence living, on an income- tested basis with pension amounts based on average earnings in the general labour market. The Canadian Oxford Dictionary defines subsistence as the income required to provide a minimal level of existence. Is this the financial outcome we want for our citizens who sacrificed themselves in defence of Canada?

Along with sufficiency, there is also a problem of accessibility. Why are some Veterans and their families still struggling to access benefits? Simply put, because benefits are too complex, not only for Veterans but also for VAC staff. After decades of layering legislative amendments, policies and regulations one on top of the other, with no regard for how such overlapping would affect Veterans, a system has been created that is difficult to administer. As a result, decisions take too long, reasons for decisions are not well understood by Veterans, there are significant misconceptions about what benefits are available and to whom, as well as inconsistent adjudication decisions for the same injuries and/or illnesses. 

Everyone involved in Veterans’ issues recognizes these problems, and yet they remain. They need to be solved as quickly as possible because every day they are not; they cause frustration to ill and injured Veterans and their families. To right this situation and give Veterans the level of service they deserve, it is time to start focusing on service delivery outcomes for Veterans. If we do not know what is to be achieved from a Veteran’s perspective, then how can we ensure we adequately support all Veterans? 

In recent weeks, I spoke to both the House of Commons Standing Committee on Veterans Affairs and the Senate Subcommittee on Veterans Affairs about the importance of keeping a laser-like focus on outcomes. Determining the outcome we are trying to achieve should be the starting point rather than trying to justify the outcome after implementing a benefit. If we use this approach, we will find the root causes of problems and be better able to solve them.

When I look at outcomes for Veterans these are the types of questions that need to be asked:

Why do Veterans have to apply for benefits when they release if the Government already has all the information necessary to determine eligibility for benefits? Could we not create a one-stop shop environment where a Veteran could easily find all the information necessary, be guided through the process and offered proactive service? VAC could conduct a file review and adjudicate any and all benefits for which the Veteran would be entitled.

Why is the burden on the Veteran to show eligibility? If the burden was on the Government to show ineligibility, would it not change the overall effect on Veterans and make it easier for the average Veteran to access support? Would this not stop forcing Veterans to re-tell their stories time and time again, which often re-traumatizes those suffering from psychological injuries? 
Could we not use the evidence that certain military occupations incur certain injuries to presume that when a Veteran applies for benefits, those injuries are service-related? 

The way we do business today is not working as well as it should. If it were, we would not have as many frustrated ill and injured Veterans as we do. So, let’s go beyond today’s ideas and shape tomorrow by clearly defining Veterans’ outcomes – the end results that we want to achieve – and figure out the steps needed to attain optimal results for Veterans and their families. It is time that benefits and service delivery are simplified and meet Veterans’ needs. Veterans and their families deserve no less.

L’importance de bien garder en vue les résultats pour les vétérans

Depuis l’adoption de la Loi sur les pensions au Canada, en 1919, la première loi d’importance à l’appui des vétérans, on effectue un examen environ tous les 20 ans, des prestations aux vétérans parce que les besoins de ces derniers évoluent. Depuis son adoption il y a presque 100 ans, la Loi sur les pensions a été modifiée à plusieurs reprises. En 2006, la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes, aussi fréquemment désignée par le nom de Nouvelle Charte des anciens combattants (NCAC), est entrée en vigueur parce que la Loi sur les pensions ne comblait pas les besoins des vétérans plus jeunes, en plus de ne pas appuyer les principes de gestion moderne de l’incapacité. Les deux lois offrent en réalité des résultats indésirables, entraînant la prestation d’un soutien inadéquat aux vétérans et à leur famille.

Plusieurs raisons expliquent cette insuffisance. En offrant un soutien de la même manière pendant des années, on peut créer des obstacles quasi insurmontables en ce qui a trait au changement de culture des fournisseurs de service lorsque des changements sont nécessaires. Ces raisons ont toutes un facteur en commun : les résultats pour les vétérans n’ont jamais été clairement définis.

Même si des résultats des programmes des vétérans sont parfois publiés, ce ne sont pas nécessairement des résultats bien définis pour les vétérans. Dans son Rapport sur les plans et priorités de 2016-2017, Anciens Combattants Canada (ACC) mentionne ce qui suit comme premier résultat stratégique : Bien-être financier, physique et mental des vétérans admissibles. En scrutant de manière plus approfondie le document, on découvre que, du point de vue financier, le programme financier d’ACC veillera à ce que les récipiendaires aient un « revenu suffisant pour répondre à leurs besoins fondamentaux ».

Qu’est-ce que cela signifie pour un vétéran? Dans quelle mesure ACC fournira-t-il un soutien aux vétérans pour répondre à leurs besoins fondamentaux? De quel point de référence se sert-on pour déterminer le degré de suffisance? Comment mesurera-t-on le succès? Dans le dernier Rapport sur les plans et les priorités d’ACC, la mesure du rendement qui est actuellement utilisée pour déterminer le niveau de réussite est le pourcentage de vétérans admissibles dont le revenu familial est supérieur à la Mesure de faible revenu (MFR), ce qui représente 50 pour cent du revenu ménager médian « ajusté » en fonction de la taille de la famille. Est-ce le résultat financier que nous voulons offrir à nos citoyens qui font des sacrifices pour défendre le Canada? Les vétérans méritent-ils ce traitement?

Le fait de répondre aux besoins fondamentaux des vétérans laisse la porte ouverte à l’interprétation, puisque nous ne disposons d’aucun état final défini. Comment pouvons-nous soutenir de manière adéquate les vétérans blessés et malades lorsque nous ne savons pas quel objectif nous cherchons à atteindre? Comment pouvons-nous savoir que nous avons réussi si nous ne pouvons pas mesurer le succès? Cependant, qu’adviendrait-il si un vétéran invalide qui ne peut plus travailler recevait un soutien financier à un niveau qui est le même que la pension à laquelle il aurait eu droit s’il avait pu terminer une carrière militaire de 35 ans? Le vétéran connaîtrait ainsi le montant du soutien financier auquel il aurait droit. Dans le même ordre d’idées, ACC serait clairement au courant du type de soutien qu’il doit fournir. Ce résultat serait défini et mesurable. N’est-ce pas ce que nous devrions faire?

Le fait d’utiliser les termes « besoins fondamentaux » nous mène aussi à adopter une approche minimaliste quant au versement de prestations aux vétérans. Pourquoi adoptons-nous cette approche? Nous pouvons constater que les normes socioéconomiques d’une époque révolue depuis longtemps influent encore sur le soutien offert actuellement aux vétérans. Selon les études, trois principes universels associés à la pension ont été intégrés à la première loi sur les pensions versées aux vétérans, soit la gratitude, le remboursement de la dette et la subsistance.

Habituellement, le principe de « gratitude » était mis en application au moyen de la distribution de rubans et de médailles. Le principe de « remboursement de la dette » prenait en considération que le soldat concluait un contrat avec son pays, faisant en sorte que l’État avait une dette envers le soldat en cas d’invalidité en cours de service ou envers sa veuve et ses enfants en cas de décès. Enfin, le principe de subsistance s’assurait qu’aucun vétéran ne représente un fardeau pour l’État. Ce principe s’appliquait à une époque où l’aide sociale financée par l’État était quasi inexistante. Pour respecter ce principe, une pension était offerte pour les aspects essentiels de la vie, ou la subsistance, en fonction du revenu. Le montant des pensions se fondait sur les gains moyens dans le marché conventionnel du travail. Selon le Petit Robert de la langue française, par subsistance, on entend ce qui sert à assurer l’existence matérielle. Est-ce le résultat définitif que nous voulons offrir à nos citoyens qui ont fait des sacrifices pour défendre le Canada?

En plus de la suffisance, il existe aussi un problème d’accessibilité. Pourquoi certains vétérans et leur famille éprouvent-ils encore aujourd’hui des difficultés à obtenir des prestations? En termes simples, les avantages sont trop complexes, pas seulement pour les vétérans, mais aussi pour le personnel d’ACC. Après des décennies à empiler couche après couche de modifications législatives, de règlements et de politiques sans trop se préoccuper des effets que cela aurait sur les vétérans, nous avons créé un système difficile à administrer. C’est pourquoi beaucoup de temps s’écoule avant qu’une décision soit prise, les vétérans ne comprennent pas bien les motifs des décisions, les malentendus à propos des prestations offertes et des bénéficiaires qui y ont droit abondent, et les décisions concernant l’admissibilité sont peu uniformes même si les blessures ou les maladies sont les mêmes.

Tous les intervenants dans le domaine des vétérans reconnaissent ces problèmes. Cependant, rien n’est fait. Il faut régler ces questions dès que possible, parce que, pour chaque jour où rien n’est fait, des vétérans malades ou blessés et leur famille deviennent de plus en plus frustrés. Pour remédier à la situation et donner aux vétérans le niveau de service qu’ils méritent, nous devons dès maintenant commencer à nous concentrer sur les résultats pour les vétérans. Si nous ne savons pas quel objectif atteindre du point de vue du vétéran, comment pouvons-nous garantir un soutien adéquat à tous les vétérans?

Au cours des dernières semaines, je me suis adressé au Comité permanent des anciens combattants de la Chambre des communes et au Sous-comité des anciens combattants du Sénat à propos de l’importance de bien maintenir notre objectif sur les résultats. Nous devrions, au départ, déterminer le résultat à obtenir, au lieu de tenter de justifier le résultat après la mise en place d’une prestation. Si nous utilisons cette approche, nous parviendrons à trouver la source des problèmes et serons donc en mesure de les régler.

Lors de l’évaluation des résultats pour les vétérans, voici les types de questions qu’il faut poser :

Pourquoi les vétérans doivent-ils présenter une demande de prestations lorsqu’ils sont libérés, tandis que le gouvernement dispose déjà de tous les renseignements nécessaires pour déterminer leur admissibilité aux prestations? Pourquoi ne pas créer un guichet unique grâce auquel un vétéran pourrait trouver tous les renseignements nécessaires, obtenir de l’aide tout au long du processus, et recevoir un service proactif? ACC pourrait examiner le dossier dans son ensemble et décider de toutes les prestations auxquelles le vétéran aurait droit.

Pourquoi les vétérans ont-ils le fardeau de prouver leur admissibilité? Si le gouvernement devait démontrer l’inadmissibilité, cela ne changerait-il pas l’effet général sur les vétérans? Cela ne simplifierait-il pas l’accès au soutien pour le vétéran moyen? Arrêterions-nous ainsi de forcer les vétérans à répéter à maintes reprises la même histoire, processus qui traumatise souvent à nouveau les personnes souffrant de blessures psychologiques?

Ne pourrions-nous pas utiliser les données probantes prouvant que certaines occupations militaires sont associées à certaines blessures pour supposer que ces blessures découlent bel et bien du service lorsqu’un vétéran présente une demande de prestations?
Actuellement, la façon dont nous offrons les services ne donne pas les résultats escomptés. Si c’était le cas, le nombre de vétérans blessés et malades frustrés ne serait pas aussi élevé. Allons donc au-delà des idées d’aujourd’hui et façonnons l’avenir en définissant clairement les résultats pour les vétérans, c’est-à-dire les résultats définitifs que nous voulons atteindre, et établissons les étapes requises pour permettre aux vétérans et à leur famille d’obtenir des résultats optimaux. Le temps est venu de simplifier les prestations et les services et de veiller à ce qu’ils comblent les besoins des vétérans. C’est la moindre des marques de reconnaissance pour nos vétérans et leur famille.

Guy Parent
Veterans Ombudsman/Ombudsman des vétérans

This text was authored by Guy Parent, Veterans Ombudsman, and originally published in The Hill Times on Monday, March 21, 2016.
Ce texte a été écrit par Guy Parent, l’ombudsman des vétérans, et a été publié, en anglais seulement, dans The Hill Times, lundi le 21 mars 2016.